تاريخچه درآمد شوراها و حقوق شهروندي پيشينه قانون شوراها ، يا به تعبير آغازين خود انجمن هاي بلديه ، به تشكيل نخستين نهاد قانون گذاري (مجلس شوراي ملي) می رسد. به عبارت ديگر يكي از نخستين قوانين مصوب مجلس شوراي ملي ، قانون بلديه است كه در سال 1325 قمري برابر با 1286 خورشيدي به تصويب رسيد و به اين ترتيب يكي از آرمان هاي بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشيد. بهره مندي شهروندان از حق انتخاب كردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمينه مديريّت و اداره شهرها در زمره حقوق سياسي قرار مي‌گيرد از همين رو نخستين مقطع تاريخي بررسي قانون شوراها ، بايد زماني باشد كه براي اوّلين بار حقوق سياسي مردم ايران به رسميّت شناخته شد .

اين زمان، سالهاي آغازين دهه هشتاد صده دوازدهم هجري خورشيدي است كه انقلاب مشروطيّت به ثمر نشست و مجلس شوراي ملي به قانون گذاري پرداخت. در طول بيش از 95 سال از تصويب اولين قانون انجمن هاي بلديه در كشور ما ، تشكيل شوراهاي شهر و روستا با فرازها و فرودهاي فراواني مواجه بوده است كه بخشي از آن در پي مي آيد . از 1284 تا 1304 خورشيدي ، آرمان‌خواهي‌هاي مشروطيت در اين دوران كه مصادف با آخرين سالهاي سلطنت خاندان قاجار و روي كار آمدن حاكميّت پهلوي است ، نخستين قانون بلديه يا به تعبير امروزي قانون شهرداري ، به تصويب مجلس مي رسد.

اين قانون مصوب 20 ربيع الثاني 1325 قمري، مصادف با 1286 خورشيدي است. قانون مذكور 5 فصل و 108 ماده دارد كه عناوين فصول پنج گانه آن عبارتند از :

فصل اول: قواعد كلي

فصل دوم: در باب تشكيل انجمن بلديه

فصل سوم: ترتيب و وظايف انجمن بلديه

 فصل چهارم: اداره بلديه

فصل پنجم: در باب مستخدمين بلديه.

 اختصاص دو فصل از 5 فصل قانون بلديه نشان دهنده اهميّت محوري انجمن در ساختار بلديه يا شهرداري است. قانون مذكور سازمان مديريّت شهري را تركيبي از انجمن بلديه و اداره و شعب جزء آن مي داند. اين قانون به تفصيل موضوعاتي مانند چگونگي انتخاب اعضاء و تعداد آنان، شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتيب انتخاب اعضاي انجمن و تعداد آنان و چگونگي اداره آنان را بيان كرده است.

ماده 93 قانون بلديه سال 1283 مقرر نمود كه اداره بلديه تحت رياست رئيس انجمن بلديه «كلانتر» باشد. كلانترنام قديم شهردار بود. بنابراين قانون مذكور ، رئيس انجمن بلديه را به عنوان رئيس اداره بلديه يا شهرداري شناخت.

قانون همچنين مقرّر كرده بود كه كلانتر يكي از اعضاء اداره بلديه را به انتخاب انجمن بلديه به عنوان معاون خود انتخاب كند و معاون -كه به حكم وزير داخله استقرار يافت- در هنگام غيبت يا بيماري كلانتر قائم مقام او باشد. اما حق بازرسي و رسيدگي به اداره بلديه و ادارات مربوطه به آن در اختيار حاكم (تقريباً معادل فرماندار كنوني) بوده. او مي توانست هر گاه در اعمال اداره بلديه مواردي خلاف قاعده و دستورالعملها مي‌بيند به اداره بلديه يا شهرداري اخطار نمايد و در صورت بي توجهي بلديه، حاكم مراتب را به اطلاع انجمن بلديه مي رساند.

قانون اين موضوع را هم پيش بيني كرده بود كه در صورت هم رأي شدن انجمن بلديه با اداره بلديه، حاكم مي‌توانست مسئله را به وزير داخله تقديم كند. اگر چه حكم وزير داخله براي اداره بلديه لازم الاجرا بود ولي انجمن بلديه مي توانست مادامي كه ديوانخانه ادارات (تقريبا معادل ديوان عدالت اداري) تشكيل نشده، به كميسيون مركّب از اعضاي شوراي ملي و سنا، با تعداد مساوي شكايت نمايد. مواد 99 و 100 اين قانون اين حق را به انجمن بلديه مي داد تا براي اداره بهتر امور شهري كميسيونهاي اجرايي تشكيل دهد. تمامي اين كميسيونها بايست زير نظر بلديه و موافق دستورالعملهاي انجمن بلديه رفتار مي كردند. البته رياست كميسيونها با اعضاء اداره بلديه بود. اما در صورت نياز امكان انتخاب رئيس از خارج بلديه در قانون (ماده 100) فراهم شده بود.

همچنين ماده 104 قانون، كلانتر، معاون كلانتر، اعضاي اداره بلديه و منشي اين اداره را جزء مستخدمان دولتي محسوب كرده و در ترفيع رتبه و ساير حقوق حكم مستخدمان دولتي برايشان مي‌شناخت. مدت خدمت اين افراد چهار سال بود. در صورت استعفاء ، انفصال كلانترها در پايتخت و كرسي هاي ايالت منوط به اجازه شاه بود اما در شهرهاي متوسط و كوچك و نيز در مورد معاونان كلانترها به طور كلي منوط به اجازه وزير داخله بود. نكته قابل توجه و جالب ديگر در اين قانون آن بود كه كلانتر يا شهردار و كاركنان بلديه بايد نشان لباس ويژه اي مي داشتند.

براي داشتن درك بهتر از شرايط آن روز ايران، تنها كافي است اشاره شود كه بنا به احتساب بارير در آن دوره جمعيت ايران 86/9 ميليون نفر و اميد به زندگي كمتر از 30 سال و ميانگين سنّي جمعيت در حدود 25 سال بود و 90 درصد جمعيّت شاغل، به كشاورزي و فعاليّتهاي وابسته به آن اشتغال داشت و بقيه به خرده فروشي و خدمات عمومي و خصوصي مشغول بودند. بيش از 95 درصد جمعيت بي سواد بود و به غير از تعداد قابل ملاحظه اي مكتب خانه و معدودي كلاس كه از سوي مبلغان مسيحي اداره مي شد تنها 21 مدرسه ابتدايي جديد و يك دبيرستان در كشور وجود داشت. تحقّق مناسب يك قانون و دستيابي به اهدافي كه منظور قانونگذار بود هنگامي ميسر خواهد بود كه بستر اقتصادي-اجتماعي لازم فراهم باشد.

قانون بلديه سال 1286 شمسي با وجود نوآوري به سبب شرائط جامعه ايران هيچگاه تحقق كامل نيافت و تشكيل انجمن بلديه به تهران و احياناً يكي ديگر از شهرهاي بزرگ كشور محدود گرديد.

شرايط ناگوار اقتصادي ، اجتماعي و سياسي ايران پس از جنگ جهاني اول و باز ماندن انقلاب مشروطيت از رسيدن به اهدافش، اوضاع نامساعدي به وجود آورده بود. خرابي های ناشي از جنگ و سطح روابط بازرگاني ، ضعف دولت مركزي و ساير معضلات باعث خرابي اقتصاد كشور گرديد. خزانه كشوري تهي بود و تجارت خارجي و داخلي يا شديداً محدود يا به طور كامل قطع شده بود ، زمينهاي زير كشت و تعداد دامها به مقدار زياد كاهش يافت ، قيمت نان و ساير كالاهاي مصرفي چند برابر گران شد و بازار احتكار رواج پيدا كرد. گرسنگي بيداد مي كرد و بيماري تيفوس و ساير امراض شيوع يافت. جمعيت ايران كم شد و بعضي از نواحي ايران به نقاط غير مسكوني مبدّل گرديد. از نظر سياسي ، به واسطه ضعف دولت مركزي در ايالات ، نيروهاي گريز از مركز قومي و منطقه اي توانست كشور را با خطر تجزيه مواجه کند.

 استقرار و حضور نيروهاي نظامي انگليس در مناطق مختلف كشور، استقلال و حاكميّت ايران را از ميان برد. «اوضاع از فقدان وحدت ملي ، فضاي سياسي ، آشفتگي و فقر اقتصادي ، نا امني و فساد و بي لياقتي اداري حكايت مي كرد.» روشن است كه در فقدان نظام شهرنشيني و اخلاق شهروندي، دست يابي به آرمانهاي متصور براي انجمن بلديه و نقش آن در اداره شهرها بيشتر به آرزويي خام مي ماند تا برنامه‌اي واقع گرايانه و قابل پياده شدن. بخش دوم : از 1304 تا 1320 خورشيدي ، از كف رفتن قانون بلديه مشروطيت در اوضاع و احوالي كه بر شمرديم، رضاخان در پي كودتاي سوم اسفند 1299 براي تصاحب قدرت گامهاي پرشتابي برداشت. او از هنگام کودتا که به وزارت جنگ دست يافت تا سال 1302 كه به رئيس الوزرايي رسيد، در فاصله پنج كابينه تشكيل شده در اين دوره ، موقعيت خود را در عرصه هاي گوناگون به سرعت تحكيم نمود و تمامي ارتش را به زير فرمان خود درآورد و با رسيدگي به افسران و سربازان در ميان آنان محبوبيت ويژه اي بدست آورد. سركوب نهضت ، شورشهاي عشيره اي و منطقه اي و بر قراري امنيّت در راهها موقعيت او را تحكيم كرد. او در سال 1304 در پي تصويب مجلس مؤسّسان مبني بر تغيير سلطنت از خاندان قاجار به پهلوي ، شاه ايران شد. در دوره او در پرتو نوسازي ( Modernization ) با اقداماتي از جمله بازسازي و تشكيل ارتش نوين ، ساخت كارخانه هاي صنعتي ، ايجاد راههاي جديد و راه‌آهن سراسري ، تأسيس دانشگاه تهران ، رواج آموزش نوين و تأسيس ادارات جديد ، چهره ايران تا اندازه زيادي تغيير كرد. اما در زمينه مسائل شهري ، عمده توجه دولت رضاشاه به تغيير ظاهر شهرها به ويژه تهران بود. براي نوسازي شهرها احساس شد نخست بايد نهادهاي اداري مناسب با قوانين مختلف از جمله قوانين شهرداري ، شهرسازي و ثبت املاك بوجود آيد ، اين فرايندي بود كه در اين دوره 17 ساله به تدريج صورت گرفت.

براي آغاز اصلاحات در اكتبر 1299 تهران يك مشاور آمريكايي در زمينه حكومت شهري و يك مهندس آمريكايي برنامه ريزي شهري را به خدمت گرفت. قانون بلديه مصوّب 1286 لغو گرديد و براي تمركز بيشتر نظام برنامه ريزي و تأمين اعتبار مالي شهرداريها ، (قانون بلديه ديگري در سال 1309 به تصويب رسيد. اين قانون انتخاب شهردار و ساير اعضاي شهرداري را در اختيار وزارت داخله قرار داد.)

قانون جديد 8 ماده و 3 تبصره داشت و گر چه توانست مشكلاتي از جمله تأمين اعتبارات مالي ضروري براي اداره امور شهرداري را تا اندازه اي حل كند (موارد 1 و 2) امّا با تضعيف نقش انجمن بلديه ، در عمل آرمانهاي قانون بلديه مصوّب دوران مشروطيت را در زمينه مشاركت شهروندان در اداره امور كم رنگ كرد.

 ماده چهاردهم مقرر مي داشت: « رئيس اداره بلديه كه از طرف وزارت داخله معين مي شود مسئول اجراي دستور اصلاحات بلدي است كه از طرف دولت و انجمن بلدي تصويب شده باشد. »

ماده پنج اين قانون وضعيت نمايندگان و وظائف انجمن را به شرح زير مشخص كرد: « عده اعضاي انجمن بلدي در پايتخت و ساير شهرها بر حسب مقتضيات محل حداقل 6 نفر خواهد بود. شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان و طرز انتخاب و مدت تصدي اعضاء انجمن و ساير وظائف آنها مطابق نظام نامه اي كه به تصويب كميسيون داخله مجلس شوراي ملي خواهد رسيد معين گرديد». تنها موضوع روشن اين قانون در مورد انجمنهاي بلدي، اجازه وضع عوارض محلّي به آنها بود. بر اساس ماده 6 اين قانون « مجلس شوراي ملي به انجمن های بلدی اجازه مي دهد كه براي تأمين مصارف بلدي هر محل به تنظيفات و روشنايي و تعميرات و احتياجات صنفی و معارفي بلدي و امثال آن ، عوارض محلي وضع نمايد. نحوه وضع عوارض مزبوره به اين نحو خواهد بود كه انجمن بلديه هر محل ، عوارضي را كه براي تأمين مقاصد مذكور در فوق لازم مي داند توسط رئيس بلديه محل به وزارت داخله پيشنهاد خواهد نمود كه پس از موافقت هيئت دولت به موقع اجرا گذارده خواهد شد.»

 اقدامات دولت در زمينه مسائل شهري سبب شد كالبد شهرها تغييرات فراواني بيابد.

 مهمترين تغيير كالبدي شهري در اين دوره ، پيدايش خيابانها و ميادين جديد و تعريض خيابانهاي قديمي بود ؛ تحولي كه اساسي ترين نقش را در دگرگوني سيماي شهر اجرا كرد. «البته در اداره شهرها چنان سازمان داده شده كه كلانتران شهري ، كدخداها و ديگر مسئولان نظام قديمي محله از بين رفت.» با آنكه از نظر ايجاد بسترهاي مناسب براي شهروندان در اداره امور شهرها در اين دوره اقدامي صورت نگرفت - بلكه با ايجاد حكومت سانسور و خفقان آزاديخواهي و عدالت طلبي سركوب شد - اما در دوره حكومت رضاشاه در فاصله 136 سال، جمعاً 16 شهرداري در ايران تاُسيس گرديد. در اين دوره ميانگين تاًسيس شهرداريها در هر سال 8 شهرداري بود. اين رقم به خوبي نمايشگر رشد شهرنشيني و توجه دولت به تاًسيس شهرداري حتي در مناطقي كه شباهت چنداني به شهر نداشته اند، مي باشد. از 1320 تا 1332 خورشيدي ، تكاپوي آزادي‌خواهي و مردم‌سالاري حمله متفقين در شهريور 1320 به ايران سبب شد رضاخان از سرير قدرت به زير آيد و به تعبيري به خروجی ناخواسته از كشور تن در دهد. متّفقين ايران را اشغال كرده بودند و محمدرضا جانشين رضاخان –كه بر اثر تلاشهاي محمد علي فروغی تاج و تخت پدر را تصاحب كرده بود- به علت بي تجربگي و جواني ، بيشتر به مقامي تشريفاتي شبيه بود تا پادشاهي قدرتمند و صاحب نفوذ. تمايلات ، خواسته ها و نيازهاي سياسي ، اجتماعي و اقتصادي كه در دوره 16 ساله حاكميّت رضاخان سركوب شده و اجازه بروز نيافته بود ، به ناگاه ميدان را خالي يافته و چندپارگي سياسي كشور را سبب شدند. در 16 سال گذشته ، قدرت كاملا در دستهاي يك مرد متمركز شده بود. اما در 13 سال بعد -يعني از سقوط سلطنت نظامي محمدرضا در مرداد‌ماه سال 1332- قدرت در بين پنج قطب جداگانه دست به دست شد ؛ دربار ، مجلس ، كابينه ، سفارتخانه هاي خارجي و مردم. اين مراكز قدرت ، بيشتر درگيري هاي خود را به درون كابينه كشاندند كه نتيجه آن بي ثباتي دائمي اين نهاد بود.

در دوران هفده ساله حكومت رضاشاه، در مجموع 136 شهرداري تأسيس شدند كه بيانگر رشد شهرنشيني در اين دوران است به عبارتي در فاصله 17 ساله حكومت پهلوي اول، ميانگين تأسيس شهرداري در هر سال 8 شهرداري بوده است. اين رقم به نحوي نمايشگرشهرنشيني و توجه دولت به تأسيس شهرداري حتي در مناطقي كه شباهت چنداني به شهرنداشته اند، مي باشد(ايماني جاجرمي، 1373،3 ).

در سال 1328 بار ديگر قانون جديدي به نامقانون تشكيل شهرداري ها و "انجمن شهرها" و "قصبات" مشتمل بر 50 ماده از تصويب مجلس شوراي ملي گذشت تفاوت اساسي اين قانون با قانون سال 1309 در آن بود كه اختيارات تازه اي به انجمنهاي شهر داد و به شرايط تعيين شهردار و حقوق و مزاياي اوپرداخت نظرات شما عزیزان:

نام :

آدرس ایمیل:

وب سایت/بلاگ :

متن پیام:

نظر خصوصی

 کد را وارد نمایید:

 

 

 

عکس شما

آپلود عکس دلخواه: